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观点聚焦
杨文泽:民促法20周年之际学前视角的回顾与前瞻
来源:学前教育专业委员会 发布时间:2023-3-1 18:53:11

 

东方之星学前教育机构创始人、董事长 杨文泽

  《民办教育促进法》是对民办教育的发展起到了重要并且关键作用的一部法律,由于民办教育的各个学段的情况差异很大,《民办教育促进法》所起的作用有共性也有不同。中国民办教育协会决定由各个专委会从各自的角度分别纪念民促法,既能充分反应民促法对民办教育共性的促进作用,也能充分揭示民促法对各个学段促进作用的具体特点。

  全国的民办学校一共18万家,民办幼儿园在其中占据16多万家,占比90%左右。同时,每一个民办幼儿园体量很小,数量很多,在农村和城市分布非常分散,区域分布也非常广泛。所以民办幼儿园在发展过程当中有其独特的特点。也因此,专门从民办学前教育的视角看民促法的作用是非常有价值的。

  中国民办教育协会在今年布置了一个非常重要的任务,要做民办教育行业的发展报告,学前分会就要做学前的民办教育行业发展报告。这是一个很重要的任务,整个协会都很重视。其实过去一直没有学前教育行业的行业报告,2015年左右开始,有一些专业的商业机构帮助做行业报告,他们有的是媒体背景,有的是资本背景。直到2018年之后,这些机构基本上撤出了,做行业报告的分量也越来越低。因此,协会发起这件事非常有价值,东方之星在接受这个任务后,从11月到现在一直紧锣密鼓地往前推动。

  报告的整体内容结构设计是,第一是从政策、经济、社会、科技等各个角度分析民办学前教育行业发展的环境;第二是了解2022年民办幼儿园发展的问题困境;第三是在这样的困难情况下,特别是在2022年这样特殊的历史条件和背景下,民办幼儿园的发展经验有哪些;第四是面对未来,我们所做出的判断。

  在撰写本次报告的过程中,总会的领导特别强调、我们也非常重视的是,摆脱过去行业报告中仅仅局限在文本研究的情况,要充分重视通过访谈和问卷反映问题和对策等最新信息。用最鲜活的信息来进行分析也是我们这次报告的一个特点。


  对于东方之星来说,我们希望能够为行业做一些事,所以组织了一个团队来做学前教育的行业研究,并起名为“幼思行研”。这个团队围绕协会布置的关于民办学前教育每年的调研任务,在学前教育这个更大的背景下深入推动工作。在以上的背景下,才有了我今天的发言。
 
  首先,在“回顾”当中,第一部分是民办幼儿园发展的四个阶段。这四个阶段是按照政策与学前教育事业发展之间的关系进行划分的,换句话讲,每一个时间节点都出现了关键性的政策。 


  选择1993年作为时间起点,原因有两点,第一是1993年之前,对于民办幼儿园到底应该怎样发展,我们没有明确的政策,是一个无政策的阶段。我们把它看作前期,因此没有列入阶段中。另外一点,从数据上来说,1993年之前和之后数据的统一性有很大的问题,就暂时放弃了1993年之前的数据。

  把1993年作为起点,有两个非常重要的文件,一个是1993年的《中国教育改革和发展纲要》,另一个是《社会力量办学条例》。这两个文件都非常明确地提出了“积极鼓励、大力支持、正确引导和加强管理”的民办教育方针,1993年文件出台时,民办幼儿园的数量已经达到了一万多家,此时也确实需要相关的规范和管理。


  第二阶段始于2003年,也就是今天的主题民办教育促进法,在“促进法”中明确了“合理回报”的问题,但其影响远不止于此。

  同时,2003年对于学前教育来说是一个非常重要的时间节点,《关于幼儿教育改革与发展的指导意见》提出了学前教育改革的总目标“形成以公办幼儿园为骨干和示范,以社会力量兴办幼儿园为主体的发展格局”。


  第三阶段始于2010年,当时的学前专委会围绕这一阶段的政策做了非常多的工作。中长期发展纲要和“国十条”(《关于当前发展学前教育的若干意见》)明确了社会力量办学为主体转变为政府主导、社会力量参与、公民办并举的办园体制。


  在此背景下,公办幼儿园改变了过去下降、不增长的局面,逐步形成了公办、民办并举的局面。

  第四阶段始于2018年《关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》,把“推进学前教育普及普惠安全优质发展”作为学前教育发展的基本指导思想。


  在不同时期政策的影响下,民办幼儿园的数量发生了一系列的变化。从2002年开始,民办教育促进法制定后,民办幼儿园发展的速度和幼儿园整体发展的速度保持高度一致。在2010年后,民办幼儿园和公办幼儿园整体数量的差距逐渐拉大,但是,整体趋势是一致上升的。 

  那么民办教育促进法在2002年出台的背景是怎样的?它针对了什么样问题提出,又相应解决了什么问题?

  首先是国有企业改革与现代企业制度的建立。由于1993年十四届三中全会对于社会主义市场经济的决议,进一步推动了我国的改革发展。


  在此背景下,集体办园的数量从1993年的12万下降到2006年的2.4万;教办园在此时间段从1.7万增长到2.5万,增长数量并不多;国有企业办园也大幅下降,只剩下5000多家。从1996年到2003年,这一段时间在园幼儿的数量的增量是负数,尽管民办园的增量是正数,但是总量是下降的。 

  具体到不同类型的幼儿园来看,集体办园在园幼儿数量从1994年的1386万快速下降到2005年的234万,教办园从1994年开始到2010年是一个缓慢上涨的阶段。2010年“国十条”颁布后出现了快速发展的情况。民办园在1994年只有104万的幼儿在园数量,是一个很低的数值,但从此一路上升。而在2003年民办教育促进法出台时,正是国内幼儿园特别是集体办园数量和国有企业办园数量大幅度下降的时间段,在此,如何保障幼儿的入园需求是亟需解决的问题。


  入园率是一个非常重要的指标。


  从1994年到2021年,入园率从37%一路上升到88%。民办教育促进法起着承上启下的作用,它继承了社会办学条例先前的一些好的做法,同时建立了比较完整的一套法律制度,因此形成了推动民办幼儿园快速发展的局面。

  在民办教育促进法出台的政策背景下,民办幼儿园对学前教育事业中的关键指标入园率,到底做出了怎样的贡献呢?
 

  在这个历史时期,学前教育在战略上需要解决的问题是幼儿园数量上的增长。

  首先,如果从1994年开始计算,民办园在园幼儿数量的占比从1994年的4%,上升到最高达到57%,而后随着公办园的逐渐增加,2020年下降至49%。从1994年到2021年,总的在园的幼儿数量增加了2175万人,其中民办园在园幼儿数量增加了2208万人。

  总在园幼儿增加的数量和民办园在园幼儿增加的数量相比,还要少一些,所以民办园对入园率增长的贡献率计算出来是102%。这个结果不是说这个阶段的增长全部是民办园贡献的,而是其中由于集体办园和国营企业办园的数量下降,产生了一个负数。
 

  在这个时间段内,公办园、教委办园的数量也在增加,教委办园增加的数和集体办园减少的数大致相同。所以就出现了民办园贡献率超过100%的结果。而教办园和集体办园的贡献率则会是一个负数。

  如果从2003年民办教育促进法颁布开始计算,民办园对入园率的增长贡献率达到了65%。在提高入园率目标下,民办园做出了65%的贡献度,我们应该看到我们的贡献!

  第三个话题是“民办幼儿园对城乡幼儿园入园率的贡献到底分别是多大?”

  上面提到的是总数,接下来,我们再分别了解城市和乡村的情况。农村和城市的民办园在2010年后依然是发展的状态。从2010年后,农村的民办园数量没有明显的变化。而从城市、县镇和乡村的幼儿园的情况及民办园在所有幼儿园的占比来看,即便现在,城市民办园的占比依然是超过70%的,县镇中是70%以下,农村民办园的占比曾经接近60%,从2007年到2015年这些年度是超过50%的。

  随着近些年公办幼儿园的增加,特别是农村公办幼儿园的增加,农村的民办园在数量没有增加的情况下,占比逐渐下降,但是也接近于40%。所以无论是在城市还是农村,民办幼儿园都对入园率的提高做出了重要的、举足轻重的贡献。

  简单来说,民办园在1993年到2021年这个时间段里,对全国的幼儿园入园率做出了超过100%的贡献。从2003年“民促法”颁布开始计算,到2021年,做出了65%的贡献。直到今天,在城市中,民办园的占比依然达到了70%的水平,在农村,民办园也依然有近40%的水平。

  民办园是中国学前教育非常重要的一支力量,是做出了非常重要贡献的一支力量,在今天,也依然是非常重要的一支力量。我们应该给予他们更多的尊重,给予他们更多的支持,让他们在未来能够发挥更大的作用。同时,民办园的发展非常不容易,从1978年十一届三中全会开始,到1993年出现第一个关于民办园的政策时,有12000家幼儿园在运行。但当出现民办教育促进法的时候,已经有48000家幼儿园在运行。也就是说,这些幼儿园是在一个法律环境不完备的情况下发展起来的。


  我是1995年前后进入到学前教育行业当中的,我个人有非常深刻的体会。其实不仅仅是法律环境,在社会观念上民办园也是非常困难的。

  90年代民办园运行的时候,在观念上是有一种不被理解,不被团结,甚至是被怀疑的一种局面。在这样的情况下,作为民办协会学前专委会的成员,我们在座的都是民办学前教育的参与者,我们应该感觉到非常自豪。我们是在那样艰难的情况下走过来的,我们没有用国家的一分钱,我们帮助国家解决了学前教育普及的问题,而且做出了如此大的贡献。我们每一个人应该为自己感到自豪!

  民办教育促进法起到了什么样的作用呢?我重新阅读了民办教育促进法,也详细比较了它和前期法律间的关系,深有感触。

  民办教育促进法中关于民办教育的管理方针,也就是刚才提到的“积极鼓励、大力支持、正确引导、依法管理”。这句话其实在1993年的《中国教育改革和发展纲要》、1997年的《社会力量办学条例》中也有类似的表述,即“积极鼓励、大力支持、正确引导、加强管理”。

  “加强管理”在民办教育促进法中,改成了“依法管理”,这两个字的改变让我深有感触。在通读整个民办教育促进法的过程中,我特别深刻地感受到,这是一个法治精神非常强烈的法律,这是一个把各种主体的权利和义务关系都进行了明确界定的法律,这是一个没有把民办教育当成特别的群体、特别的范围去“歧视”的法律,这是一个把民办教育放在平等主体地位上的法律。

  “法治精神”是我在文本学习的过程中特别强烈地想提炼出来专门说的。

  第二个是关于“合理回报”,其实说起民办教育促进法,大家说到的就是这四个字。
 
  “合理回报”不是一句法律词汇,它看起来不是那么严谨,甚至后来反复受到批评,也有人认为它带来了很多问题。但是制定法律时,我想,这是一种妥协,这种妥协包含着你能体会到的其中对人性的洞察,对中国国情的洞察,以及一种以问题为导向的、现实主义的、解决问题的实干精神。所以,我特别想把“法治精神”和“实干精神”这两点专门提炼出来。

  对于我们来说,当前学前教育的发展进入到了一个全新的时期。其中,对于“普惠”,我们会遇到各种各样的问题,对于“高质量”,我们也面对着更多的挑战。今天,无论是“普惠”还是“高质量”,都会是非常艰难的,而且是需要非常系统化的工程去解决的。在这样的情况下,我们不仅仅是回忆、纪念,更是从学前教育角度,从民办教育促进法当中,提炼出能够帮助我们,能够借鉴并且指导我们,在未来的时间里把事业做好的要点。


  本次发言的第二个部分是“前瞻”,这是一个特别难的话题。

  在这个话题中我提炼出三点内容。

  第一点是人口出生的下降。

  2019-2021年这三个年度的新生人口数量、出生率、自然增长率有着非常明显的下降。

  我们在研究文本时发现,这个下降让所有专家丢尽了脸面,原因在于任何一个专家在过去的预测中都没有反映或预测出会在这个时间发生出生规模的下降。我们把教育部的数据加以计算,得到了小班适龄幼儿根据出生人口的相关数据。


  实际上,到2021年为止,小班入园的人数如何也进行了预测,就是22、23、24年情况不理想。从小班的人数来看,我们能大致推断出2024年在园幼儿数量是非常可怕的。21世纪研究院也做了预测,即到2030年的在园幼儿数量。我基本同意这样的数量预测,会降到3000万。


  第二点是城镇化对幼儿园的影响。

  有两个数据,一个是到2035年城镇幼儿园会下降10%,另一个是农村幼儿园会下降30%。其实我们认为这个数据也保守了,下降的幅度可能会更大。我们认为,不光是在农村和城市会有这样的差别,在人口流入地区和人口流出地区也会有区别。


  最后一点是关于“托幼一体化”的讨论。

  从数据上来看,托育行业会有非常大的发展潜力,原因在于从7%的入托率到全世界的理想数据是40%,其中的缺口是非常大的。但是我们从数据上没有看到明确的需求增长,换句话讲,幼儿园的入托率始终没有提高,而且在疫情期间幼儿园的入托率刚性程度不够,数据明显下降。所以我们认为,“托幼一体化”有未来,但是可能我们还需要一些时间。

  (本文系作者在“新时代民办学前教育高质量发展论坛暨2022民办学前教育年会”上的发言。)

  文章来源:2023第1期(总第14期)《学前教育行业资讯汇编》第一视角栏目
 
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